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Federalismo per lo sviluppo

24 gennaio 2011

 

L’Italia è il paese europeo con più forti disuguaglianze territoriali, e questo dobbiamo tenerlo presente quando ragioniamo di federalismo. Non perché siamo particolarmente generosi, ma per evitare di andare alla cieca verso assetti sociali che non sono efficienti. Il ruolo del Sud nel nostro paese e la storia secolare delle politiche per il suo sviluppo ci impongono di ragionare in un’ottica di lungo periodo, e in quest’ottica va inquadrato anche il federalismo. Come vedremo, questo porta ad affrontare un problema noto: il tradeoff fra costi di breve e benefici di lungo. Ma andiamo per gradi.

Voting with Your Income

In economia è diffusa l’idea del votare con i piedi un concetto introdotto dall’economista Charles Tiebout. Votare con i piedi non significa votare male, ma scegliere con la migrazione le località preferite ”votando” quindi con la propria scelta migratoria a favore delle politiche scelte in una particolare località. Se i cittadini di una regione possono votare con i piedi, abbandondando le località che adottano politiche che a loro non piacciono per andare verso posti che invece attuano politiche che apprezzano, allora la competizione fra autorità locali produce efficienza nella fornitura di beni pubblici locali (se alcune condizioni sono soddisfatte, per esempio che ci siano molti differenti enti locali). Semplicemente, chi è insoddisfatto dei servizi nella propria regione si trasferisce verso la regione che meglio rispecchia le proprie preferenze. Chi vuole un buon livello di beni pubblici ed è disposto a pagare alte tasse per avere tali beni, andrà in regioni che attuano queste politiche, mentre chi preferisce avere tasse basse anche a costo della qualità e quantità dei beni pubblici andrà in regioni che adottano tali politiche. Infine, le regioni inefficienti, quelle che forniscono pessimi beni pubblici a un alto costo, finiranno per svuotarsi.

Come si applica questo schema astratto alla situazione italiana? Fra Nord, Centro e Sud d’Italia le differenze fra preferenze, specialmente per quanto riguarda i beni pubblici di base, sono dovute in larga parte a differenze di reddito. In questo caso è il reddito a determinare le scelte di localizzazione, e il risultato è la migrazione verso le regioni più ricche. L’intuizione di base è che nella regione ricca c’è una quantità maggiore di bene pubblico a parità di aliquota, o un’aliquota più bassa a parità di bene pubblico. In presenza di restrizioni alla piena mobilità ”una delle caratteristiche principali del mondo di Tiebout è che l’ offerta di beni pubblici è diversificata a seconda del reddito o della qualità del servizio” (Besley-Ghatak), con inasprimento delle ineguaglianze nella distribuzione territoriale dei beni pubblici. Questo fattore a sua volta potrebbe indurre (e indurrà) migrazione dal Sud al Nord, che nei decenni passati è stata frenata dai trasferimenti. Con le energie migliori che se ne vanno, è probabile che la situazione nel Sud peggiori ulteriormente, certamente in termini relativi rispetto il Nord. Si rischia così che si innesti un circolo vizioso.

Qualcuno può pensare che in ogni caso la secessione porrebbe fine al ciclo. E’ possibile che questo sia vero, ed è quindi possibile che sia dal punto di vista del Nord che di quello del Sud la secessione sia un soluzione. Noi non crediamo che sia una soluzione realistica: constatiamo che oggi, dopo vent’anni di dibattito e con il federalismo tornato al centro della discussione politica, nessuna forza politica italiana di un certo peso parla seriamente della possibilità di una secessione. Quindi, la soluzione di lungo periodo rimane che il Sud si sviluppi e marci sulle proprie gambe in un paese che resta unitario. La discussione che segue affronta il problema di come questo si debba fare.

Il criterio del costo standard

Il primo problema è come si calcolano i costi dei servizi pubblici nelle varie regioni. Il criterio del costo standard per orientare la produzione dei servizi pubblici ”essenziali” nelle varie regioni è quello che sembra ormai accettato, sicché su questo punto la discussione arriva in ritardo, ma è un punto fondamentale (menzioniamo qua che altri studiosi non considerano così centrale il problema della determinazione dei costi standard e preferiscono un sistema di trasferimenti basato su quote capitarie ponderate; si veda la Nota Cerm 1-2010 di Pammolli e Salerno e la relazione di Sandro al convegno FOLDER dello scorso maggio).  Per aver in mente esempi concreti: si parla di costo standard, diciamo annuo, di un reparto di ostetricia con 50 posti letto, o di una scuola elementare con 600 alunni. Somme di voci di costo cui, cumulando diverse esperienze, si assegna un valore condiviso, stabilito il quale si decide una penalizzazione per l’amministratore che lo supera. Gli amministratori locali ”spreconi” saranno indotti a ridurre le voci di costo per evitare la punizione, in versione dura la sostituzione con un altro amministratore locale. Purtroppo scuole e ospedali non sono sospesi nel vuoto, e i loro costi di gestione dipendono da fattori complementari, tipicamente beni pubblici locali, ad essi esterni: si pensi per esempio a  un ospedale raggiungibile in autostrada e un altro cui si accede soltanto da una strada di montagna. E’ virtualmente impossibile determinare quanto contano questi fattori, quindi la questione si sposta (si è spostata) sul terreno della ”solidarietà”, e i differenziali di costo standard si trattano sul piano politico. Non essendoci limiti alla rinegoziabilità, e ricordando che al Sud risiede un terzo degli elettori, si deve temere che con l’andar del tempo del concetto di costo standard si ricorderà al più il nome. Il cambiamento certo e rilevante che il sistema ”federalista” avviato nel nostro Paese produrrà è un trasferimento poco strutturato di risorse pubbliche dall’amministrazione centrale ai politici locali.

Il dilemma bilancio-vs-qualità

In tutta la discussione sul federalismo si fa troppo raramente riferimento al valore dei servizi prodotti in istruzione, sanità e così via. Questo è giustificabile in un mondo in cui questo valore non è misurabile: ma oggi ci sono indicatori affidabili della qualità dei servizi che fra l’altro molti stanno imparando a leggere, nel campo dell’istruzione (vedi INVALSI o CIVR) così come in quello della sanità. Il punto è rilevante perché misure quantitative come anni di scuola o numero posti letto approssimano con molta imprecisione la qualità dei servizi offerti. Dal momento che misurare la qualità è possibile, dal valore del prodotto non si può prescindere. Che effetti si possono prevedere sull’evoluzione della qualità del servizio nelle realtà locali se si applica il criterio del costo standard? La situazione ad oggi è, in media, che le regioni del Sud spendono di più e producono servizi di qualità inferiore rispetto alle regioni del Nord. Se saranno costrette a spendere meno senza vincoli sulla qualità, è molto probabile che finiscano per farlo riducendo la qualità. Se d’altra parte si insistesse su livelli minimi di qualità, diventerebbe più complicato controllare i costi. Di fronte a questo dilemma la Norvegia ha ricentralizzato il suo servizio sanitario nel 2002 dopo 30 anni di decentralizzazione. Gli effetti della decentralizzazione di spese in sanità ed istruzione in termini di efficienza, ineguaglianza e crescita ormai sono discussi con qualche cura.

Ma c’è di più: chi venisse spinto fuori dalla porta tenterebbe di rientrare dalla finestra. Il totale dei trasferimenti verso il Sud è fatto di spese per servizi essenziali, ma anche di ”trasferimenti perequativi”, ”fondi per lo sviluppo”, ”perequazioni infrastrutturali”, ”fondi aree sottoutilizzate”, insomma una pletora di finanziamenti in essenza per beni pubblici locali, nella fornitura dei quali il Sud è notoriamente inefficiente (per usare un eufemismo; altrimenti dovremmo parlare di clientele e criminalità organizzata), specialmente quando questi fondi sono ”senza vincoli di destinazione” come quelli previsti dall’art. 119 della nostra Costituzione. Per questo tipo di finanziamenti i politici locali continueranno a strapparsi i capelli, ovviamente, dicendo che non se ne può fare assolutamente a meno. Ma continuare a utilizzare questo tipo di canali non aiuta certo a rendere le regioni deboli ”più attraenti”. Il prevedibile risultato è da un lato che le legittime richieste dei produttori di reddito del Nord di utilizzare meglio i frutti del loro lavoro resteranno largamente disattese, e dall’altro che al Sud la qualità dei servizi essenziali e degli altri beni pubblici locali peggiorerà, e con essa la qualità della vita e le prospettive di sviluppo in questa parte d’ Italia.

Più Stato e meno Stato

Una posizione in controtendenza rispetto alla decentralizzazione verso la quale sembra ci si stia avviando è stata recentemente espressa dal ministro Tremonti: “Prima del federalismo, al Sud ci vuole più Stato”. Come tutte le dichiarazioni di politici di primo piano è anzitutto un buon titolo per i media e in secondo luogo un messaggio ai colleghi rivali, e può voler dire tante cose. Ma noi siamo d’accordo, in un senso che adesso cercheremo di circostanziare. In effetti, diremo noi, più Stato in un certo senso e meno in un altro. Di nuovo, per inciso, il dibattito è vecchio quanto l’Italia. Il primo disegno di legge sul federalismo è stato presentato dal Ministro dell’Interno Minghetti il 13 marzo 1861 (non passò, oltre che per il timore che il neonato Stato si disgregasse, anche perché non ci si fidava dell’uso che i governi locali avrebbero fatto dei maggiori poteri; si vedano i primi capitoli del libro di Denis Mack Smith, Storia d’Italia dal 1861 al 1997); e la posizione opposta la ritroviamo, almeno per quanto riguarda la Sicilia, espressa dal senatore Leopoldo Franchetti, fondatore insieme a Giustino Fortunato dell’Associazione per gli interessi del Mezzogiorno, nel 1876 a conclusione delle sue lunghe ricerche sul campo: “La forza che deve dar la prima spinta al mutamento deve essere assolutamente estranea alla società siciliana, e venire di fuori: deve essere il Governo” (in “Condizioni amministrative e politiche in Sicilia“).

Ovviamente lo Stato non può occuparsi di tutto, perciò il problema è di cosa si deve occupare il governo centrale, e cosa deve essere invece decentralizzato alle amministrazioni locali. Un principio da cui partire, condivisibile e a quanto sembra largamente condiviso, è che l’amministrazione che fornisce un bene di interesse per un certo territorio deve reperire le risorse necessarie a finanziarlo nello stesso territorio. Così per finanziare la difesa nazionale si tassano tutti i cittadini, ma a finanziare l’illuminazione della piazza del paesino ci devono pensare i suoi abitanti. La giustificazione viene sempre dal modello di Tiebout: nella fornitura dei beni pubblici locali gli amministratori sono spinti all’efficienza dai cittadini che sacrificano risorse proprie per finanziarli. E’ chiaro che questo principio da solo non consente di dare una soluzione univoca al problema in discussione, perché non specifica quali beni sono di interesse locale piuttosto che generale. Per questo bisogna interrogare le preferenze dei cittadini: se a tutti sta a cuore l’illuminazione pubblica di un paesino sulle Dolomiti (per esempio perché tutti ci vanno in vacanza), quello non in effetti è più un bene locale; così come se ai cittadini del Nord non interessa come vanno i processi nei tribunali del Sud, la giustizia non è un bene di interesse generale. Alcuni servizi sembrano di interesse generale – in particolare salute, istruzione, giustizia – anche se  fino a un certo punto; e da qui deriva la decisione di garantire ”livelli minimi” di questi ”servizi essenziali”, oggetto corrente di discussione.

Ma livelli minimi di cosa? Il criterio del costo standard risponde: livelli minimi di input. Noi abbiamo un’idea diversa: poiché, come sopra argomentato, i livelli minimi di input implicano riduzioni significative di livello di qualità in tutto il Mezzogiorno, per i servizi ritenuti effettivamente essenziali bisognerebbe essere più ambiziosi, e puntare al livello minimo di qualità. Non siamo ovviamente né i primi né i soli a parlare di qualità del servizio. Per l’istruzione per esempio, nel Rapporto ISAE  Finanza Pubblica e Istituzioni (2009) [pdf] a p. 60 si dice: “Se l’apprendimento (e non il sistema dell’istruzione) rientra tra i diritti civili e sociali di cui all’art 117 comma 2 lettera m) Cost., su cui lo Stato ha competenza esclusiva, allora risulta evidente che l’intervento di quest’ultimo non si può limitare a definire semplicemente gli input del processo, ma deve, direttamente o indirettamente, intervenire anche sugli altri fattori che determinano l’efficacia dell’apprendimento.” Nel campo della sanità si veda, tra gli altri, il lavoro di Giovanni Fattore e Francesco Longo (Università Bocconi), intervenuti al convegno su Service Standards dello scorso giugno con una presentazione il cui titolo è “Perequazione delle risorse o perequazione della soddisfazione dei bisogni? Evidenze dal SSN”.

Per i servizi non essenziali invece, in particolare tutti quelli che stanno dietro ai fondi perequativi di un tipo o di un altro, si dovrebbe invece essere più coraggiosi, e dichiarare che il livello minimo è zero, delegando alle comunità locali le scelte relative. Questa è la nostra risposta al ”come” rendere più attraenti le regioni deboli, alle famiglie e alle imprese che lì potrebbero produrre ricchezza.

Tornando ai servizi essenziali, ossia salute, istruzione e giustizia: crediamo che la domanda non debba essere “quanto costa gestire” una scuola o un ospedale o un tribunale, ma debba essere invece “che tecnologia conosciamo per produrre un certo servizio con determinati requisiti di qualità”. Determinata la tecnologia (input ed output) si può cercare di replicarla nelle singole unità operative (scuole, ospedali ecc) nel territorio nazionale. Questo è quello che chiamiamo criterio della tecnologia standard. Il punto centrale è: a che livello gestire il processo? Noi rispondiamo: a livello di amministrazione centrale.Al Nord la fornitura dei servizi pubblici è fatta in modo più efficiente. C’è anche stato un uso più intelligente della concorrenza per la fornitura dei servizi pubblici, in particolare nella sanità, fra fornitori privati. Nel lungo periodo questo è forse l’assetto ideale. Ma dove questa capacità non c’è, si devono usare altri metodi. Come in una impresa che gestisce diversi impianti produttivi: a quelli che vanno bene si lascia completa autonomia, ma se uno va peggio di un altro, il top management si preoccupa di eliminare le inefficienze intervenendo direttamente sui fattori che creano il problema, sulla base della conoscenza accumulata negli impianti che funzionano bene. Si noti che questo implica possibilmente anche trasferimenti di personale. A questo proposito diceva Franchetti, sempre in “Condizioni amministrative e politiche in Sicilia“: “Le qualità che si esigono in Sicilia per il personale di ogni grado e d’ogni ordine così amministrativo come giudiziario, sono molto superiori a quelle che si richiederebbero in circostanze ordinarie dal personale più perfetto. Se non che, assicurati pure i vantaggi maggiori al personale inviato, […] se si manda in Sicilia tutto quello che fa bisogno, che cosa rimane nelle province del Continente?” Possiamo pure essere più ottimisti 150 anni dopo, ma non possiamo nasconderci dietro un dito e pretendere che “tutto quello che fa bisogno” al Sud in termini di capitale umano esterno sia oggi uguale a zero.

In termini di incentivi e meccanismi di controllo democratico, data la qualità il problema sono i costi, e per il contenimento dei costi l’eliminazione dell’intermediazione regionale è un vantaggio. Per una regione forte infatti è più facile fare pressione sull’amministrazione centrale riguardo i costi di una regione debole di quanto lo sia interferire sui meccanismi decisionali della regione debole direttamente. L’indice su cui costruire gli incentivi per i manager è in prima approssimazione il rapporto valore/costo, quindi assumiamo che loro raggiungano il loro massimo (in prima approssimazione, perché poi bisogna tenere conto dei livelli minimi). Il problema è che al sud questo massimo è inferiore che al nord, perché il capitale umano è inferiore, per cui per migliorare la performance il capitale umano va, almeno temporaneamente, riallocato fisicamente. Nella misura in cui questo è vero, dal centro si ha un insieme di possibilità più ampio. La suddivisione con manager regionali non può che peggiorare la situazione, perché loro possono riallocare solo all’interno della loro regione (e c’è di peggio: se il problema è qualche manager regionale sei nei guai perché di fatto il centro non li può riallocare). Sull’esperienza di Inghilterra e Galles riguardo la gestione diretta delle unità operative in campo sanitario si può vedere lo studio di Besley,Bevan and Burchardi, London School of Economics (2008).

In Sintesi, questa è la nostra proposta: Lo Stato si faccia carico direttamente di garantire a tutti i cittadini qualità minima di istruzione, salute e rispetto dei contratti; le comunità regionali scelgano autonomamente l’aggregato di beni pubblici locali che meglio rispecchia le loro preferenze. Dunque, più Stato per i servizi essenziali, e meno Stato per i beni pubblici locali.

Ovviamente allo Stato spettano anche altre cose come difesa, gestione della moneta, amministrazione centrale e accordi internazionali, e se si vuole le assicurazioni sociali (sussidi disoccupazione, vecchiaia, malattia). Sui beni pubblici locali la nostra proposta estremizza quello che si sta già cercando di fare, secondo noi con scarse possibilità di successo. La parte più in controtendenza è quella riguardante i servizi essenziali, perché per istruzione e salute si sta andando nella direzione opposta della decentralizzazione gestionale ignorando la qualità dei servizi.

Ci possiamo attendere che la proposta venga fortemente osteggiata dalla classe politica del Sud, dato che implicherebbe una immediata riduzione dei fondi da gestire a fini di acquisizione del consenso. Inoltre il settore pubblico locale, che dovrebbe sostenersi con risorse proprie, ne risulterebbe ridimensionato, il che renderebbe problematica anche l’approvazione diretta di una maggioranza di cittadini a causa della forte dipendenza dal pubblico dell’economia locale. Eventuali vantaggi della proposta per il Sud sarebbero tutti differiti nel tempo. In altre parole, il sud non approverebbe una sostituzione di benefici di lungo periodo (servizi essenziali) contro benefici di breve (come i fondi Fas e simili). Però, questa sostituzione è, nel breve oltre che nel lungo, favorevole agli elettori e politici del nord. Sicché quello che conviene a tutti non lo possono chiedere gli elettori del sud, ma quelli del nord sì. Lo dovrebbe chiedere -chi se non lui?- Tremonti! Questo sarebbe un patto per lo sviluppo che porrebbe fine a trasferimenti pesanti e per giunta inutili da parte del Nord, e potrebbe aiutare il Sud a camminare con le sue gambe

di Aldo Rustichini e Salvatore Modica, da NoisefromAmerika.org

link originale http://www.noisefromamerika.org/index.php/articles/Federalismo_per_lo_sviluppo#body

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